Modul 1 - Perencanaan Strategis dalam Konteks Kesehatan Reproduksi: Fondasi, Kerangka, dan Relevansi

A

Deskripsi Modul

Senin pagi, minggu pertama jabatan.

Dr. Rahmat, SpOG., Subsp.Obginsos., baru saja dilantik sebagai Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten Sumba Tengah — salah satu kabupaten dengan AKI tertinggi di NTT. Sebelumnya ia adalah SpOG praktik di rumah sakit swasta Surabaya selama tujuh tahun. Jabatan baru ini datang karena rekomendasi Bupati yang baru terpilih, yang berjanji dalam kampanyenya untuk "menurunkan kematian ibu separuhnya dalam lima tahun."

Di mejanya pagi itu: laporan tahunan Dinkes tahun sebelumnya, peta kabupaten dengan 65 desa di 11 kecamatan, dan satu memo dari Bupati yang isinya singkat —

"Pak Dokter, saya tunggu rencana lima tahun Bapak dalam dua minggu."

Dr. Rahmat membuka laporan tahunan. AKI kabupaten: 412/100.000 KH. Persalinan di fasilitas: 54%. Bidan desa kosong: 23 dari 65 posisi. Puskesmas dengan generator rusak: 7 dari 11. Anggaran kesehatan kabupaten: 11% dari APBD, sedikit di atas minimum.

Ia menutup laporan dan membuka halaman kosong di buku catatannya.

Di mana saya mulai?

Lalu ia menulis satu kalimat yang ia ingat dari kuliah dulu:

"Rencanakan berdasarkan situasi yang ada, bukan situasi yang diinginkan."

Perencanaan strategis adalah kompetensi yang membedakan pemimpin sistem kesehatan dari sekadar manajer operasional yang baik. Manajer yang baik mengoptimalkan sistem yang ada. Pemimpin strategis mengubah sistem itu sendiri — memilih ke mana sistem bergerak, mengapa ke sana, dengan sumber daya apa, dalam waktu berapa lama, dan bagaimana mengetahui bahwa sistem sudah sampai. Dalam konteks kesehatan reproduksi Indonesia, di mana tantangan besar masih ada dan sumber daya selalu terbatas, kemampuan perencanaan strategis bukan kemewahan akademis — ia adalah syarat untuk membuat perbedaan yang nyata.

B

Capaian Pembelajaran Modul

Setelah menyelesaikan modul ini, peserta didik mampu:

1
Menjelaskan konsep perencanaan strategis dan membedakannya dari perencanaan operasional dalam konteks sistem KR
2
Mengidentifikasi elemen-elemen utama perencanaan strategis dan hubungan logis antar elemen
3
Menjelaskan relevansi dan urgensi perencanaan strategis untuk penguatan sistem KR Indonesia
4
Menganalisis konteks perencanaan strategis dalam sistem kesehatan yang terdesentralisasi
5
Mengenali kondisi yang membuat perencanaan strategis berhasil atau gagal dalam praktik

C

Materi Inti

C.1. Konsep Dasar Perencanaan Strategis

C.1.1. Apa Itu Perencanaan Strategis — dan Apa yang Bukan

DEFINISI KERJA

PERENCANAAN STRATEGIS:

Proses sistematis untuk menentukan ke mana organisasi atau sistem ingin pergi, mengapa ke sana, dan bagaimana cara terbaik mencapainya dalam konteks sumber daya yang terbatas dan lingkungan yang berubah

Tiga pertanyaan inti:

1. Di mana kita sekarang? (analisis situasi)
2. Di mana kita ingin berada? (visi dan tujuan)
3. Bagaimana kita sampai di sana? (strategi dan rencana aksi)

YANG BUKAN PERENCANAAN STRATEGIS

PERENCANAAN OPERASIONAL:

→ Penjabaran rencana strategis ke aktivitas konkret jangka pendek
→ "Apa yang dilakukan minggu ini dan bulan ini" bukan "ke mana sistem bergerak dalam lima tahun"
→ Hubungan: rencana operasional harus derive dari rencana strategis; tanpa rencana strategis, operasional adalah aktivitas tanpa arah

ANGGARAN:

→ Anggaran adalah instrumen, bukan rencana
→ Anggaran yang mendahului strategi adalah gejala sistem yang sakit: sumber daya menentukan arah, bukan sebaliknya
→ Dalam praktik Indonesia: Musrenbang sering berjalan sebagai negosiasi anggaran, bukan perencanaan strategis

WISHLIST:

→ Daftar hal-hal yang diinginkan tanpa analisis kelayakan, prioritas, dan trade-off
→ "Ingin menurunkan AKI, meningkatkan cakupan ANC, memperbanyak bidan, membangun Puskesmas baru, melatih semua petugas" — ini bukan strategi, ini daftar keinginan
→ Strategi memerlukan pilihan: dengan sumber daya yang terbatas, apa yang diprioritaskan dan apa yang dinomor-duakan

PERBEDAAN STRATEGI VS. TAKTIK

STRATEGI:

→ Pilihan besar yang menentukan arah dan cara bersaing untuk mencapai tujuan jangka panjang
→ Contoh KR: "Kami akan menurunkan AKI melalui penguatan sistem rujukan maternal berbasis geographic accountability, bukan melalui ekspansi fasilitas baru"
→ Strategi yang berbeda menghasilkan alokasi sumber daya yang berbeda

TAKTIK:

→ Cara-cara spesifik untuk mengeksekusi strategi
→ Contoh KR: "Dalam strategi geographic accountability, taktiknya adalah: motor dinas untuk bidan, register aktif kehamilan per dusun, dan sistem komunikasi WhatsApp dengan dokter Puskesmas"
→ Taktik yang sama dapat mendukung strategi yang berbeda — taktik tanpa strategi adalah aktivisme tanpa arah

C.1.2. Elemen Utama Perencanaan Strategis

ELEMEN 1 — ANALISIS SITUASI (WHERE ARE WE NOW?)

→ Penilaian komprehensif tentang kondisi internal dan eksternal yang mempengaruhi sistem

Alat yang umum digunakan:

• SWOT: Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats
• PESTEL: Political, Economic, Social, Technological, Environmental, Legal
• Situational Analysis: data epidemiologi, kapasitas sistem, stakeholder landscape

→ Kualitas analisis situasi menentukan kualitas strategi yang dihasilkan: "garbage in, garbage out"

ELEMEN 2 — VISI DAN MISI

VISI:

→ Gambaran masa depan yang diinginkan — kondisi ideal yang ingin dicapai
→ Visi yang baik: inspiratif, spesifik, realistis tapi ambisius, dan dapat dikomunikasikan dengan mudah
→ Contoh KR: "Pada 2030, tidak ada perempuan di Kabupaten Sumba Tengah yang meninggal karena sebab yang dapat dicegah dalam kehamilan dan persalinan"
→ Visi yang buruk: "Menjadi dinas kesehatan yang profesional dan modern" — tidak spesifik, tidak terukur, tidak menginspirasi

MISI:

→ Alasan keberadaan organisasi dan bagaimana ia berkontribusi pada visi
→ Lebih operasional dari visi
→ Contoh KR: "Membangun sistem kesehatan maternal yang menjangkau setiap perempuan hamil di 65 desa Kabupaten Sumba Tengah melalui layanan berkualitas, sistem rujukan yang responsif, dan pemberdayaan komunitas"

ELEMEN 3 — TUJUAN STRATEGIS

→ Hasil spesifik yang ingin dicapai dalam periode rencana

Kriteria tujuan yang baik — SMART:

Specific: jelas apa yang ingin dicapai
Measurable: ada indikator yang dapat diukur
Achievable: realistis dengan sumber daya yang ada
Relevant: relevan dengan visi dan misi
Time-bound: ada batas waktu yang jelas

→ Terlalu sedikit tujuan: kehilangan komprehensivitas; terlalu banyak: kehilangan fokus

→ Panduan praktis: 3–5 tujuan strategis utama untuk periode 5 tahun

ELEMEN 4 — STRATEGI DAN INISIATIF

→ Cara-cara besar untuk mencapai tujuan strategis

Setiap strategi harus:

• Mengatasi gap atau hambatan yang teridentifikasi dalam analisis situasi
• Didukung evidence bahwa pendekatan ini bekerja
• Feasible dengan sumber daya yang tersedia atau yang dapat dimobilisasi

→ Inisiatif: program atau proyek spesifik yang mengimplementasikan strategi

ELEMEN 5 — RENCANA IMPLEMENTASI

→ Penjabaran strategi ke aktivitas konkret dengan penanggung jawab, timeline, dan sumber daya

Logframe (Logical Framework): alat yang umum digunakan dalam kesehatan global untuk menghubungkan input → aktivitas → output → outcome → impact
Theory of Change: narasi kausal yang menjelaskan mengapa aktivitas yang dilakukan akan menghasilkan perubahan yang diinginkan

ELEMEN 6 — MONITORING DAN EVALUASI

→ Sistem untuk memantau kemajuan dan menilai apakah strategi berjalan sesuai rencana

→ Bukan hanya laporan — tetapi mekanisme untuk belajar dan menyesuaikan strategi berdasarkan apa yang terjadi di lapangan

→ Tanpa M&E: perencanaan strategis adalah dokumen, bukan proses yang hidup

C.2. Mengapa Perencanaan Strategis Kritis untuk KR Indonesia

C.2.1. Konteks yang Menuntut Perencanaan Strategis

REALITAS SISTEM KR INDONESIA YANG MENUNTUT STRATEGI

SUMBER DAYA YANG SELALU TERBATAS:

→ Anggaran kesehatan kabupaten rata-rata di bawah Rp 200 miliar per tahun
→ Rasio bidan masih di bawah standar di banyak daerah
→ Infrastruktur yang membutuhkan investasi besar sementara APBD terbatas
→ Tanpa strategi: sumber daya terbatas ini tersebar ke banyak aktivitas yang kurang berdampak

KOMPLEKSITAS SISTEM YANG MENINGKAT:

→ Desentralisasi: keputusan yang sebelumnya terpusat kini harus dibuat di 22 provinsi dan 514 kabupaten/kota
→ JKN: sistem pembiayaan baru yang mengubah insentif bagi semua penyedia layanan
→ SDGs: komitmen global dengan target ambisius yang harus diterjemahkan ke rencana lokal
→ Tanpa strategi: kompleksitas ini menjadi sumber kebingungan, bukan peluang

TEKANAN UNTUK PERUBAHAN YANG CEPAT:

→ AKI Indonesia masih 183/100.000 KH — jauh dari target SDGs 70/100.000 pada 2030
→ Tekanan dari pemerintah pusat, masyarakat, dan komunitas internasional untuk percepatan
→ Tanpa strategi: perubahan yang dipaksakan tanpa arah sering menghasilkan program yang tidak berkelanjutan

KONSEKUENSI TIDAK ADANYA PERENCANAAN STRATEGIS

REACTIVE MANAGEMENT:

→ Selalu merespons krisis, tidak pernah mencegahnya
→ Energi dan sumber daya tersedot untuk masalah mendesak tapi tidak penting, sementara masalah penting tapi tidak mendesak terabaikan

PROGRAM SILO:

→ Program KIA, KB, gizi, kesehatan remaja berjalan sendiri-sendiri tanpa koordinasi
→ Duplikasi: sasaran yang sama dikunjungi oleh berbagai program sementara yang lain tidak dijangkau siapapun

DONOR DEPENDENCY:

→ Tanpa strategi yang jelas, daerah menerima program donor yang mungkin tidak sesuai dengan prioritas lokal
→ Program berhenti saat donor pergi karena tidak pernah diintegrasikan dalam sistem reguler

KEHILANGAN MOMENTUM:

→ Pergantian kepemimpinan (bupati, kepala dinas) tanpa rencana strategis yang terdokumentasi sering berarti reset: setiap pemimpin baru memulai dari nol
→ Kebijakan yang sudah baik ditinggalkan bukan karena tidak efektif, tapi karena pemimpin baru tidak tahu konteksnya

C.3. Perencanaan Strategis dalam Sistem Kesehatan Terdesentralisasi

C.3.1. Konteks Desentralisasi Indonesia

TIGA LEVEL PERENCANAAN STRATEGIS KR

LEVEL NASIONAL (KEMENKES/BKKBN):

→ Renstra Kemenkes 5 tahun: menetapkan arah, target, dan standar nasional
→ RPJMN (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional): target makro yang mengikat semua level
→ Peran: menetapkan kerangka kebijakan, standar teknis, dan distribusi sumber daya antar daerah

LEVEL PROVINSI:

→ Renstra Dinkes Provinsi: menterjemahkan target nasional ke konteks provinsi
→ Koordinasi lintas kabupaten untuk isu yang tidak dapat diselesaikan di level kabupaten (RS rujukan regional, pelatihan SpOG)
→ Tantangan: kewenangan provinsi terbatas — tidak dapat memaksa kabupaten, hanya dapat memberi insentif dan dukungan

LEVEL KABUPATEN/KOTA (PALING KRITIKAL):

→ Renstra Dinkes Kabupaten: di sinilah perencanaan strategis paling menentukan outcome KR di lapangan
→ Kepala Dinas Kesehatan kabupaten: posisi yang paling strategis untuk perubahan KR di lapangan
→ Tantangan: kapasitas perencanaan strategis di kabupaten sangat bervariasi

KENDALA PERENCANAAN STRATEGIS DI KABUPATEN

KAPASITAS TEKNIS:

→ Banyak Kepala Dinkes kabupaten tidak memiliki latar belakang dalam perencanaan strategis atau manajemen sistem kesehatan
→ Staf Dinkes yang terlatih perencanaan sering mutasi ke posisi lain
→ Implikasi: perencanaan strategis yang baik memerlukan investasi kapasitas yang berkelanjutan

KENDALA POLITIK:

→ Bupati yang baru sering ingin menunjukkan program "baru" sehingga rencana strategis dari kepemimpinan sebelumnya sering ditinggalkan
→ Tekanan untuk hasil yang terlihat cepat vs. strategi jangka panjang yang memerlukan kesabaran
→ Siklus anggaran tahunan tidak selalu selaras dengan horizon rencana strategis 5 tahun

KENDALA STRUKTURAL:

→ Koordinasi antara Dinkes dan BKKBN di kabupaten tidak selalu mulus
→ Banyak sumber pendanaan (APBD, DAK, BOK, donor) dengan aturan penggunaan yang berbeda mempersulit implementasi strategi terintegrasi
→ Sistem informasi yang lemah membuat monitoring strategi sulit dilakukan

INTEGRASI RENCANA STRATEGIS KR DALAM SISTEM PERENCANAAN DAERAH

→ Renstra Dinkes KR harus terintegrasi dalam:

• RPJMD (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah): dokumen perencanaan 5 tahun kabupaten/kota yang ditetapkan dengan Perda
• Renja (Rencana Kerja) Dinkes tahunan: turunan Renstra yang lebih operasional
• RKA (Rencana Kerja dan Anggaran): instrumen penganggaran tahunan

→ Tanpa integrasi ini: rencana strategis KR tidak memiliki landasan hukum dan anggaran yang menjamin implementasinya

C.4. Kondisi Keberhasilan dan Kegagalan Perencanaan Strategis

C.4.1. Faktor Penentu Efektivitas Perencanaan Strategis KR

KONDISI KEBERHASILAN

KEPEMIMPINAN YANG BERKOMITMEN:

→ Perencanaan strategis tidak dapat didelegasikan sepenuhnya ke staf teknis — pemimpin senior harus terlibat aktif dan memanifestasikan komitmen melalui keputusan nyata
→ Tanda kepemimpinan yang berkomitmen: hadir dalam review kemajuan strategi, membuat keputusan sulit berdasarkan strategi, melindungi alokasi sumber daya untuk prioritas strategis

PROSES YANG INKLUSIF:

→ Rencana strategis yang dibuat oleh "konsultan" tanpa keterlibatan staf pelaksana dan komunitas yang dilayani tidak akan diimplementasikan dengan rasa memiliki
→ Inklusivitas bukan berarti konsensus penuh — tapi semua yang relevan punya suara

ANALISIS SITUASI YANG JUJUR:

→ Melihat data apa adanya, bukan apa yang ingin dilihat
→ Mengakui kelemahan dan ancaman sebagai informasi penting, bukan sebagai ancaman terhadap reputasi
→ Sistem informasi yang reliabel adalah prasyarat

FLEKSIBILITAS ADAPTIF:

→ Rencana strategis bukan kontrak yang tidak boleh diubah
→ Dunia berubah: krisis, pergantian kepemimpinan, perubahan regulasi, bencana — strategi harus dapat beradaptasi tanpa kehilangan arah jangka panjang
→ Review berkala: minimal tahunan, ideally setiap 6 bulan

KONDISI KEGAGALAN YANG PALING UMUM

RENCANA UNTUK DOKUMEN, BUKAN UNTUK IMPLEMENTASI:

→ Renstra yang tebal, indah, dan tidak pernah dibaca setelah diluncurkan
→ Tanda-tanda: tidak ada sistem review kemajuan, staf tidak tahu isi Renstra, keputusan operasional tidak merujuk pada Renstra

TERLALU AMBISIUS TANPA PRIORITAS:

→ Semua masalah ingin diselesaikan sekaligus dengan sumber daya yang sama
→ Hasilnya: semua bergerak sedikit, tidak ada yang bergerak signifikan
→ Strategi yang baik berarti memilih: apa yang dilakukan dan apa yang tidak dilakukan dulu

ANALISIS SITUASI YANG BIAS:

→ Analisis yang hanya melihat kekuatan dan peluang, mengabaikan kelemahan dan ancaman
→ Data yang dipilih untuk mendukung kesimpulan yang sudah diputuskan sebelumnya
→ Tidak ada triangulasi: hanya data dari satu sumber

DESAIN TANPA IMPLEMENTASI:

→ Perencanaan strategis yang menghabiskan 80% energi pada desain dan 20% pada implementasi dan monitoring
→ Implementasi dan monitoring adalah yang paling menentukan apakah strategi berhasil — bukan kualitas dokumen Renstra

D

Pertanyaan Diskusi

Thread Dosen — Minggu 1

1

Pertanyaan 1

Dr. Rahmat menerima memo dari Bupati: "Saya tunggu rencana lima tahun Bapak dalam dua minggu." Di satu sisi, dua minggu adalah waktu yang sangat singkat untuk perencanaan strategis yang baik; di sisi lain, Bupati adalah atasan langsung yang baru saja memberikan political capital untuk perubahan.

Risiko Rencana Terburu-buru vs. Risiko Menolak

Apa risiko menyerahkan rencana strategis yang terburu-buru dalam dua minggu — dan apa risiko menolak atau menunda permintaan ini?

Yang Realistis dalam Dua Minggu

Apa yang realistis dapat dikerjakan Dr. Rahmat dalam dua minggu yang pertama ini, dan apa yang harus ditunda ke fase perencanaan yang lebih komprehensif?

Komunikasi kepada Bupati

Bagaimana Dr. Rahmat mengomunikasikan kepada Bupati bahwa perencanaan strategis yang baik memerlukan waktu lebih dari dua minggu — tanpa terkesan tidak responsif atau tidak kompeten?

2

Pertanyaan 2

Di kabupaten Anda sendiri atau kabupaten yang Anda kenal dengan baik: adakah bukti bahwa Renstra Dinkes yang ada benar-benar digunakan sebagai panduan keputusan sehari-hari, atau ia lebih merupakan dokumen administratif untuk kepatuhan regulasi?

Tanda Konkret Fungsi Renstra

Identifikasikan dua tanda konkret yang menunjukkan apakah Renstra berfungsi sebagai panduan operasional yang hidup atau sebagai dokumen arsip.

Faktor Struktural atau Budaya

Apa faktor struktural atau budaya yang paling menjelaskan status Renstra di kabupaten tersebut?

Perubahan Kecil untuk Utilisasi

Satu perubahan kecil apa yang paling mungkin meningkatkan utilisasi Renstra dalam pengambilan keputusan sehari-hari — tanpa memerlukan revisi dokumen atau anggaran tambahan?

E

Rangkuman

1

Perencanaan strategis adalah proses sistematis untuk menentukan ke mana sistem ingin pergi, mengapa, dan bagaimana — berbeda secara fundamental dari perencanaan operasional yang menjawab "apa yang dilakukan sekarang", dari penganggaran yang adalah instrumen bukan arah, dan dari wishlist yang adalah daftar keinginan tanpa prioritas dan trade-off; enam elemen utamanya — analisis situasi, visi dan misi, tujuan strategis, strategi dan inisiatif, rencana implementasi, serta monitoring dan evaluasi — membentuk rantai logis yang harus kohesif dari awal hingga akhir

2

Konteks sistem KR Indonesia — sumber daya yang selalu terbatas, kompleksitas desentralisasi yang tinggi, tekanan untuk percepatan penurunan AKI, dan fragmentasi program yang persisten — menjadikan perencanaan strategis bukan pilihan akademis melainkan kebutuhan operasional; tanpa perencanaan strategis, sistem KR terjebak dalam reactive management, program silo, donor dependency, dan hilangnya momentum setiap kali kepemimpinan berganti

3

Dalam sistem kesehatan terdesentralisasi Indonesia, level kabupaten/kota adalah level yang paling menentukan outcome KR di lapangan sekaligus yang paling rentan terhadap kelemahan kapasitas perencanaan; Kepala Dinas Kesehatan kabupaten yang memiliki kompetensi perencanaan strategis adalah agen perubahan yang paling strategis dalam sistem — lebih dari klinisi individu yang sangat terampil sekalipun

4

Integrasi rencana strategis KR dalam dokumen perencanaan daerah resmi — RPJMD, Renja, dan RKA — adalah syarat keberlanjutan yang tidak dapat diabaikan; rencana strategis yang berdiri sendiri tanpa landasan hukum dan anggaran adalah dokumen yang tidak memiliki mekanisme implementasi yang dapat diandalkan

5

Kondisi yang paling sering menggagalkan perencanaan strategis KR bukan pada kualitas analisis teknis melainkan pada tiga faktor yang lebih fundamental: kepemimpinan yang tidak berkomitmen memanifestasikan strategi dalam keputusan nyata, ambisi yang melampaui kapasitas sehingga tidak ada prioritas yang benar-benar diutamakan, dan rencana yang didesain untuk dokumen bukan untuk implementasi; mengenali dan menghindari tiga jebakan ini adalah kompetensi pertama yang harus dimiliki sebelum masuk ke teknis perencanaan

F

Referensi

Bryson JM. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement. 5th ed. Hoboken: Wiley; 2018.
Mintzberg H, Ahlstrand B, Lampel J. Strategy Safari: A Guided Tour through the Wilds of Strategic Management. 2nd ed. Harlow: Pearson; 2009.
WHO. Health Systems: Improving Performance. World Health Report 2000. Geneva: WHO; 2000.
https://www.who.int/whr/2000/en
Suter E, Oelke ND, Adair CE, Armitage GD. Ten key principles for successful health systems integration. Healthcare Quarterly. 2009;13(Spec):16-23.
https://doi.org/10.12927/hcq.2009.21092
Bappenas. Peraturan Menteri PPN/Kepala Bappenas No. 5 Tahun 2019 tentang Tata Cara Penyusunan Rencana Strategis Kementerian/Lembaga. Jakarta: Bappenas; 2019.
Kementerian Dalam Negeri RI. Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 86 Tahun 2017 tentang Tata Cara Perencanaan, Pengendalian dan Evaluasi Pembangunan Daerah. Jakarta: Kemendagri; 2017.
Atun R, de Jongh T, Secci F, Ohiri K, Adeyi O. Integration of targeted health interventions into health systems: a conceptual framework for analysis. Health Policy and Planning. 2010;25(2):104-111.
https://doi.org/10.1093/heapol/czp055
Kaplan RS, Norton DP. The Balanced Scorecard: Translating Strategy into Action. Boston: Harvard Business School Press; 1996.
Rowe AK, de Savigny D, Lanata CF, Victora CG. How can we achieve and maintain high-quality performance of health workers in low-resource settings? The Lancet. 2005;366(9490):1026-1035.
https://doi.org/10.1016/S0140-6736(05)67028-6
Kementerian Kesehatan RI. Rencana Strategis Kementerian Kesehatan Tahun 2020–2024. Jakarta: Kemenkes RI; 2020.
https://www.kemkes.go.id/folder/view/01/structure-publikasi-pusdatin-laporan-tahunan.html

Dokumentasi bahan ajar subspesialis obstetri ginekologi sosial